预算管理一体化规范2.0探究 | 项目库管理

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项目库管理是预算管理的基础，也是《预算管理一体化规范 (2.0版) 》 (下称《规范 (2.0版)》)10大业务模块之一。《规范 (2.0版)》要求，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，预算管理各环节均以项目为基本单元，实施项目全生命周期管理，主要分为前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目结束和终止等阶段预算编制坚持“先有项目再安排预算”“资金跟着项目走”，预算申报前应完成项目储备并细化项目信息，预算编报应从项目库中选择项目生成预算报表。项目实施阶段，按项目进行预算指标控制和会计核算，实时记录和动态反映项目预算下达、调整调剂、资金支付等。项目结束和终止阶段，一体化系统按规则自动计算项目预算结余，及时清理盘活结余资金。

Part 1 项目库管理框架变化

未纳入项目库的项目一律不得安排预算

1.概述

项目库管理是预算管理的基础，预算项目是预算管理的基本单元，全部预算支出以预算项目的形式纳入项目库，实行全生命周期管理，主要分为前期谋划、项目储备、预算编制、项目

实施、项目终止等阶段，全流程动态记录和反映项目信息变化情况。各部门、各单位要树立“先谋事后排钱”理念，提前研究谋划项目，常态化开展项目申报和评审论证，做实做细项目储备，纳入预算项目库的项目应当按规定完成可行性研究论证、制定具体实施计划等各项前期工作，做到预算一经批准即可实施，并按照轻重缓急等排序，突出保障重点。纳入预算项目库的项目要实行标准化分类，规范立项依据、实施期限、支出标准、预算需求等要素。单位申请预算必须从项目库中挑选预算项目，按优先次序安排，未纳入项目库的项目一律不得安排预算。(红色文字为添加内容)

2.管理流程及规则

项目库分为中央、省、市、县四级项目库，下级将上级转移支付项目的细化安排情况，在下级项目库反映。（蓝色文字为删除内容）

预算项目按照预算支出性质和用途，分为 (紫色文字为修改后的内容)预算项目进行标准化分类，主要包括人员类项目、运转类项目和特定目标类项目三个项目类别。人员类项目支出和运转类项目中的公用经费项目支出对应部门预算中的基本支出;其他运转类项目支出和特定目标类项目支出对应部门预算中的项目支出。

原则上部门预算项目储备由部门和单位发起，部门和单位应完成评审论证和内部审批程序后，才能将预算项目报送财政部门。财政部门审核通过的项目，作为预算储备项目，供预算编制时选取;退回修改的项目，部门和单位按照财政部门意见修改，并经财政部门审核通过后作为预算储备项目;审核不通过的项目，不作为预算储备项目，不纳入一体化系统项目库。各级财政部门可以设定简化入库程序，对于符合本级财政部门规定的特殊项目，由部门审核后直接入库作为预算储备项目。(红色文字为添加内容)

绩效目标是项目入库的前置条件，部门和单位申报的预算项目未按要求设定绩效目标或者绩效目标未通过审核的，不得纳入项目库。对于新出台重大政策对应的项目，应开展事前绩效评估，评估结果作为申请入库的必要条件。国际金融组织和外国政府贷款赠款项目按照有关规定开展绩效评价。

预算项目逐年滚动管理，经常性项目、延续性项目及当年未安排的预算储备项目，自动滚入下一年度储备。入库项目要规范、准确、完整填报相关信息，实行动态调整和定期清理。多年度实施的项目要测算项目支出总额并如实填报项目计划实施周期，将项目活动和支出分解到各年度，细化测算每年的预算需求。

以下为纯新增部分：

预算项目应当根据项目属性、支出性质和支出方向等选择对应的属性标识，根据涉及的热点战略、热点政策等选择对应的热点分类，满足特定管理需要及用于开展统计分析等。(红色文字为添加内容)

属于“三保”保障范围的预算项目，应当在项目库中予以标识。同一个项目不得既含有“三保”支出，又含有“三保”以外的支出，并且同一个项目只能标注一个“三保”标识，项目“三保”标识细化程度由各省份根据当地管理需要自行规定。(红色文字为添加内容)

预算项目可以实行分级管理，一般分为一级项目和二级项目，一级项目下包含若干二级项目。部门预算一级项目由各级财政部门根据支出方向设置，或由部门结合职能职责向财政部门申

请设置，由财政部门授权部门使用。二级项目一般由单位根据业务需要和相关规定，在对应的一级项目下申报。部门可设置二级项目模板供单位申报时选择使用。(红色文字为添加内容)

项目支出涉及新增资产的，各部门、各单位应在项目储备时填报新增资产相关信息，包含资产分类代码、资产名称、数量、单价和金额等。项目申报时资产分类代码暂不能确定到底级的，可在项目细化时进一步明确。资产有配置标准的，应当按照标准填报;没有配置标准的，应当结合本单位保障运转工作需要、资产存量和同类资产共享共用等情况合理预计填报。通过资产共享共用能够满足需要的不得申请新增配置资产。(红色文字为添加内容)

社会保险基金预算收支项目按险种分别管理，由财政部根据法律法规及国家有关规定统一设置，发送省级财政部门。省级财政部门结合自身管理需要，可按规定在财政部设置的收支项目下进一步细化。(红色文字为添加内容)

Part 2 人员类项目变化

人员类项目强调“三保”标识相关要求

1．概述

人员类项目是指部门和单位有关人员的工资福利支出、对个人和家庭的补助支出项目。人员类项目由财政部门统一设立，财政部门可根据本级人员类项目预算管理实际情况，设立人员工资项目、养老保险单位缴费项目、其他社保缴费项目、住房公积金项目等人员类项目。(红色文字为添加内容)

前期谋划和项目储备。部门、单位维护本部门本单位的单位信息、人员信息等基础信息，财政部门维护人员类项目支出标准，系统自动测算各部门、各单位人员类项目支出，各部门、各单位确认后纳入项目库作为预算储备项目。(紫色文字为修改后的内容)财政部门设立人员类项目并授权给部门和单位使用，部门和单位从授权项目中选择并确认本部门和单位适用的人员类项目，完善项目信息后纳入项目库作为预算储备项目。项目要素主要包括：项目名称、项目代码、财政内部机构项目类别等。

预算编制。单位在编报人员类项目预算前，需维护更新单位信息、人员信息等基础信息，合理确定项目资金性质，细化完善部门预算支出经济分类科目等项目信息，一体化系统根据支出标准和测算模板自动测算项目金额，经单位确认后作为人员类项目支出需求。(红色文字为添加内容)各部门、各单位选取人员类项目，按预算编制要求报送财政部门审核。有充分依据确需对人员类项目支出需求进行调整的，一并报财政部门审核。财政部门审核确认后，将各部门、各单位人员类项目按预算编制程序列入预算。新增的项目要素包括预算年度、预算数、资金性质、支出功能分类科目、部门预算支出经济分类科目等。

财政部门根据“三保”保障范围和保障资金性质等因素合理设置人员类、运转类公用经费项目和“三保”以外支出项目，满足准确标注“三保”标识的要求。财政部门在测算人员类项目和公用经费类项目时，可统一将纳入“三保”范围的人员类项目设定为“保工资”标识，将纳入“三保”范围的公用经费类项目设定为“保运转”标识，也可根据管理需要标注为“保工资”或“保运转”的明细标识，但必须满足“界线清晰”的标注要求。一般情况下，人员类和公用经费类项目不需要预算单位进行标注。(红色文字为添加内容)

Part 3 运转类项目变化

单位编报预算前要进行相应细化

1．概述

运转类项目包括各部门、各单位为保障其机构自身正常运转、完成日常工作任务所发生的公用经费项目，专项用于大型公用设施、大型专用设备和专业信息系统等资产运行维护的其他运转类项目等。公用经费项目按照定员定额方式管理，以人员编制、实有人员、通用资产等为计算对象，保障 单位日常运转和基本履职需要。其他运转类项目主要以各类大型专用资产等为计算对象，保障单位管理的大型公用设施、大型专用设备、专业信息系统运行维护等方面的需要，包括资产运行维护项目、信息化运行维护项目等。(红色文字为添加内容)

项目储备。一是公用经费项目。各部门、各单位维护本部门、本单位的单位信息、人员信息等基础信息，财政部门维护公用经费项目的支出标准，系统自动测算各部门、各单位公用经费项目支出，各部门、各单位确认后纳入项目库作为预算储备项目。储备项目需要配置资产的，各部门、各单位应当填报资产配置信息。有配置标准的，应当按照标准填报;没有配置标准的应当结合本单位保障运转工作需要、资产存量以及同类资产共享共用等情况合理预计填报，通过资产共享共用能够满足需要的不得申请新增配置资产。(紫色文字为修改后的内容)财政部门设立公用经费项目并授权给部门和单位使用，部门和单位从授权项目中选择并确认本部门和单位适用的公用经费项目，完善项目信息后纳入项目库作为预算储备项目。

其他运转类项目。各部门、各单位根据项目申报、评审论证、支出测算、大型专用资产使用管理等情况，在项目库中规范、完整、准确填报项目要素，报送财政部门审核。财政部门审核通过的项目，作为预算储备项目。涉及“三保”保障范围的，由预算单位在项目申报环节予以标识。各地区可根据“三保”管理需要具体规定项目“三保”标识的明细程度。项目要素主要包括项目名称、项目代码、项目概述、项目类别、项目期限、项目总额、资产配置信息、绩效目标、 评审报告等。资产运行维护项目、信息化运行维护项目需要明确大型专用资产对应的资产卡片编号等要素。(红色文字为添加内容)

预算编制。各部门、各单位结合项目绩效目标和总投入，(紫色文字为修改后的内容)单位在编报预算前，需对已储备并计划纳入当年预算的项目进行细化。单位应合理确定运转类项目预算资金性质，细化编制部门预算支出经济分类科目、新增资产配置、政府采购、政府购买服务等信息，其他运转类项目还应同时细化编制年度绩效目标等信息。公用经费项目根据有关支出标准测算项目金额，经单位确认后作为公用经费需求。项目细化完成后，各部门、各单位结合项目绩效目标和总投入，根据成本效益原则，从储备项目中选取预算项目，对项目进行排序，按预算编制程序列入预算。新增的项目要素包括预算年度、预算数、资金性质、支出功能分类科目、部门预算支出经济分类科目等。

项目结束和终止。运转类项目中的公用经费项目原则上与机构存续期一致，在有效期内项目名称及其代码不变。 单位应在项目年度预算最后一笔资金支付完成后，对项目年度预算标记“结束”;单位被撤并的，项目应标记“终止”。其他运转类项目期限(紫色文字为修改后的内容)资产运行维护项目、信息化运行维护项目期限与相应的大型公用设施、大型专用设备、专业信息系统等的使用期一致，单位应在项目年度预算最后一笔资金支付完成后，对项目年度预算标记“结束”;若大型公用设施、大型专用设备、专业信息系统等不再使用，项目应标记“终止”。

Part 4 特定目标类项目变化

使用新增地方政府债券资金项目作为特定目标类项目纳入

1．管理流程及规则

项目储备。(1)各部门、各单位将本部门、本单位特定目标类项目录入项目库时，应规范、完整、准确填报项目要素，涉及资产修缮、维修维护的特定目标类项目，部门、单位应将涉及资产作为项目立项依据，报送财政部门审核。财政部门审核通过的项目，作为预算储备项目。其中，地方政府债务还本付息项目，系统根据债务本金、利率、期限等政府债务信息，自动测算债务还本项目和债务付息项目支出需求，财政部门确认后纳入项目库作为预算储备项目。储备项目需要配置资产的，各部门、各单位应当填报资产配置信息。有配置标准的，应当按照标准填报:没有配置标准的，应当结合本单位履职需要、事业发展需求、资产存量以及同类资产共享共用等情况合理预计填报，通过资产共享共用能够满足需要的不得申请新增配置资产。(紫色文字为修改后的内容)涉及“三保”保障范围的，由预算单位在项目申报环节予以标识。各地区可根据“三保”管理需要具体规定项目“三保”标识的明细程度。特定目标类项目要素主要包括项目名称、项目代码、项目概述、项目类别、项目期限、项目总额、资产配置信息、绩效目标、评审报告等。

预算编制。单位在编报预算前，需对已储备并计划纳入当年预算的部门预算安排的项目进行细化。单位应合理确定特定目标类项目预算资金性质，细化编制部门经济分类科目、新增资产配置、政府采购、政府购买服务、年度绩效目标等信息。项目细化完成后，(红色文字为添加内容)各部门、各单位结合项目绩效目标和总投入，根据成本效益原则，从储备项目中挑选预算项目，对项目进行排序，按预算编制程序编制预算。新增的项目要素包括预算年度、预算数、资金性质、支出功能分类科目、部门预算支出经济分类科目等财政部门对各部门、各单位选取的预算项目进行审核。有关部门、单位根据财政部门的意见修改完善。财政待分配项目由财政部门负责编制。

以下为纯新增部分：

需使用新增地方政府债券资金的项目，应当作为特定目标类项目纳入一体化系统项目库，并逐级上报财政部核准。(红色文字为添加内容)

项目主管部门和单位在项目库中申报新增地方政府债券资金项目，申报时需选择对应的地方政府债券项目标识，并补充债券资金项目相限、前期准备情况等; 申请地方政府专项债券支持的项目信息还应当包括发改委审批监管代码、经营期限、项目收益和融资平衡方案等。申请专项债券支持的项目应为具有一定收益且能够实现预期收益与融资自求平衡的公益性项目，没有收益的公益性项目和可以商业化运作的产业项目不得申请专项债券支持。(红色文字为添加内容)

本级财政部门需对部门申报的债券资金项目进行初审，审核通过后，逐级汇总上报省级财政部门复核。(红色文字为添加内容)

省级财政部门复核通过后，汇总全省新增地方政府债券项目，提出本地区下一年度增加举借政府债务和公益性资本支出项目的建议，经省级政府批准后上报财政部审核。(红色文字为添加内容)

财政部对省级财政部门上报的新增地方政府债券需求进行综合审核，将审核通过的项目反馈地方财政部门，作为安排新增债券资金预算的储备项目。(红色文字为添加内容)

地方政府债券还本项目、付息项目、发行费用项目，由财政部门在一体化系统项目库中设立，作为特定目标类项目管理。财政部门根据债务本金、利率、期限、发行费率等债务信息，测算项目支出需求，将项目纳入项目库储备，用于编制地方政府债务还本付息和发行费用预算。(红色文字为添加内容)

地方财政部门申请再融资债券资金偿还到期地方政府债务的，应当在一体化系统项目库中设立再融资债券资金项目，并逐级上报财政部核准。(红色文字为添加内容)

地方财政部门根据到期债务余额情况、本级财力和债务风险等情况设立再融资债券资金项目，测算再融资债券资金需求，并与到期应偿还债务对应，再融资债券项目申请金额不能大于该地区的到期应偿还债务本金金额。地方财政部门将再融资债券资金项目报经本级政府同意后，逐级汇总上报省级财政部门复核。(红色文字为添加内容)

省级财政部门复核通过后，汇总全省再融资债券需求，报经省级政府同意后上报财政部审核。(红色文字为添加内容)

财政部对省级财政部门上报的再融资债券需求进行综合审核，将审核通过的项目反馈地方财政部门，作为安排再融资债券资金预算的储备项目。(红色文字为添加内容)

原地方政府债务管理系统中的存量地方政府债务项目应全部导入一体化系统(地方政府债务外贷除外),作为特定目标类项目登记，项目信息中须记录原地方政府债务管理系统中的债务项目编码。地方财政部门安排再融资债券资金或使用财政预算资金偿还存量地方政府债务时，应将该再融资项目或还本项目与对应的存量地方政府债务项目关联。地方政府债务外贷数据和信息从国际金融组织和外国政府贷款赠款管理系统导入一体化系统。(红色文字为添加内容)

政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款 项目(以下简称政府债务外贷项目)、国际金融组织和外国政府赠款项目(以下简称统项目库储备。相关项目信息从国际金融组织和外国政府贷款赠款管理系统导入一体化系统。(红色文字为添加内容)

财政部门组织部门和单位开展国际金融组织和外国政府贷款赠款项目申报审批等项目前期管理工作。国外赠款项目在与赠款方确定合作意向以后、政府债务外贷项目在列入国家备选项目规划以后，有关部门和单位或同级财政部门将项目信息录入国际金融组织和外国政府贷款赠款管理系统项目库，相应层级财政部门审核通过后，导入一体化系统项目库，作为安排国际金融组织和外国政府贷款赠款资金的储备项目。(红色文字为添加内容)

导入一体化系统的国际金融组织和外国政府贷款赠款项目应包含相关项目要素信息，包括国外贷款赠款项目名称、国外贷款赠款协议号、国外贷款赠款机构、签约日期、生效日期、关账日期、贷款年限、贷款宽限期、签约金额、币种、折合人民币金额、贷款利率、承诺费率、管理费率、先征费率、还本方式、首次还本日期、末次还本日期等。(红色文字为添加内容)

国际金融组织和外国政府贷款还本项目、付息项目，以及承诺费、先征费等费用项目，作为特定目标类项目管理，由财政部门在一体化系统项目库中设立，项目支出需求测算结果从国际金融组织和外国政府贷款赠款管理系统导入一体化系统项目库，财政部门确认后作为储备项目。(红色文字为添加内容)

对于特定目标类项目中的对下级的转移支付项目，应做好上下级项目库管理工作的对接，项目的细化安排情况在下级项目库中反映。(紫色文字为修改后的内容)上级财政对下级财政的转移支付项目在上级财政项目库中进行储备和维护，作为特定目标类项目管理。上下级财政部门应做好上下级项目库中转移支付项目管理工作的衔接。

下级财政部门和业务部门，要按照上级要求研究谋划和储备项目。从项目库中选择符合上级要求的项目，上报上级;或者待上级下达(含提前下达)资金后，从项目库中挑选项目，按照上级要求安排资金。(紫色文字为修改后的内容)具体实施项目，待上级下达(含提前下达)转移支付资金后，从项目库中挑选项目，按照上级要求安排资金。对于按项目法分配的项目，下级向上级申报转移支付项目，应先完成具体实施项目储备，从已储备项目中选择项目申报预算。

共同财政事权转移支付项目、专项转移支付项目、政府性基金预算和国有资本经营预算安排的转移支付，应实施绩效目标管理。下级财政部门分区域及分项目绩效目标要与转移支付整体绩效目标保持衔接。(紫色文字为修改后的内容)项目默认为需追踪事项，共同财政事权转移支付以外的一般性转移支付由上级财政部门根据管理需要在项目库中选择是否追踪。对于标记为追踪的转移支付项目，下级应在一体化系统中记录上级转移支付资金分配和预算执行过程，并保持上级转移支付项目的名称、代码、预算级次等信息不变。

具有一定收益，且能够实现预期收益与融资自求平衡的公益性项目，可以申请专项债券支持，没有收益的公益性项目和可以商业化运作的产业项目不得申请专项债券支持。申请专项债券支持的项目信息还应当包括经营期限、收益和融资平衡方案等情况。（蓝色文字为删除内容）

对于专项债券安排的项目，项目实施单位应按照财政部门有关规定，定期将项目会计核算信息，包括项目收入、成本、还本、付息及结余等，经主管部门审核后报送财政部门。（蓝色文字为删除内容）